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Pflege - 08.07.2015

Stellungnahme zum Referentenentwurf des Bundesministeriums für Gesundheit zum Zweiten Pflegestärkungsgesetz

(Stand: 08.07.2015)

Mit dem Zweiten Pflegestärkungsgesetz sollen die Pflegeversicherung und die pflegerische Versorgung durch einen neuen Pflegebedürftigkeitsbegriff und ein neues Begutachtungsassessment (NBA) auf eine neue pflegefachliche Grundlage gestellt werden. Erstmals sollen für die Feststellung der Pflegebedürftigkeit sowohl kognitive wie auch somatische Kriterien mit einer einheitlichen Systemaik erfasst werden.

Der Referentenentwurf enthält im Wesentlichen folgende Maßnahmen:

1.     Stärkung der Information und der Beratung pflegebedürftiger Menschen und ihrer Angehörigen,

2.     Einführung des neuen Pflegebedürftigkeitsbegriffs

3.     Einführung des neuen Begutachtungsassessment (NBA),

4.     Zuordnung neuer Leistungshöhen zu den fünf Pflegegraden,

5.     Ausrichtung der Höhe der von den Pflegekassen gezahlten Rentenversicherungsbeiträgen für ehrenamtliche Pflegepersonen an Pflegegrad und bezogener Leistungsart der Pflegebedürftigen,

6.     Einführung eines einrichtungseinheitlichen Eigenanteils bei stationärer Pflege,

7.     Neuordnung der Selbstverwaltungsstrukturen im Beriech der Pflegequalitätsmessung und –darstellung – Schaffung eines Qualitätsausschusses,

8.     Anhebung des Beitragssatzes um 0,2 Prozentsatzpunkte auf 2,55 Prozent zum 1.1.2017.

Die Einführung des neuen Pflegebedürftigkeitsbegriffs wird einschließlich der Setzung der Leistungsbeträge im Jahr 2017 3,7 Milliarden Euro und in den Folgejahren 2,4 bis 2,5 Milliarden kosten. Hinzu kommen einmalige Überleitungskosten von insgesamt 3,6 Milliarden Euro sowie einmalige Bestandsschutzkosten von 0,8 Milliarden Euro in einem Zeitraum von vier Jahren.

       I.                    Gesamtbewertung:

Paradigmenwechsel durch neuen Pflegebedürftigkeitsbegriff

Der SoVD begrüßt ausdrücklich, dass mit dem vorliegenden Referentenentwurf die seit Jahren vorbereitete und geforderte Einführung eines neuen Pflegebedürftigkeitsbegriffs und eines neuen pflegefachlich fundierten Instruments zur Pflegebegutachtung erfolgen soll. Beides ist geeignet, den zu defizitorientierten Blick der Pflegeversicherung auf körperliche Defizite durch einen ressourcenorientierten Blick auf den Grad der Selbständigkeit zu ersetzten. Erstmals werden damit alle Meschen beim Zugang zu Leistungen der Pflegeversicherung gleich behandelt, unabhängig davon, ob ihre eingeschränkte Selbständigkeit körperliche, kognitive oder psychische Ursachen hat. Mit dem neuen Pflegebedürftigkeitsbegriff und dem neuen Begutachtungsassessment wird eine Gerichtigkeitslücke geschlossen, die seit Einführung der Pflegeversicherung 1995 bestand. Damit hängen auch wichtige Änderungen des Leistungsrechts zusammen. Erstmals werden auch pflegerische Betreuungsmaßnahmen zur ambulanen Sachleistung nach § 36 SGB XI. Daneben fallen Sonder- und Übergangsregelungen im Zusammenhang mit der Erfassung der eingeschränkten Alltagskompetenz und entsprechender Sonderleistungen weg, was die Übersichtlichkeit des Leistungssystems des SGB XI erhöht.

Die mit einer solch umwälzenden Neustrukturierung des SGB XI zusammenhängenden Fragen z.B. der Überleitung von Leistungsbeziehenden in das neuen System mit fünf Pflegegraden sowie den Besitzstandsschutz sind nach erster Einschätzung des SoVD gut gelöst. Insbesondere die Hochstufung demeneziell und somatisch beeinträchtigter Menschen um zwei Stufen („doppelter Stufensprung“) und der Besitzstandsschutz, der aus SoVD-Sicht zwingend unbefristet sein muss, sind richtig.

Der Referentenentwurf enthält weitere Regelungen, für die sich der SoVD im Rahmen seiner Mitwirkung in den Expertenbeiräten stark gemacht hat, wie den Entlastungsbetrag nach § 45b SGB XI n.F. zum Einsatz für „Hilfen im Alltag“ oder den Zugang der Personen in Pflegegrad I zu vielen präventiven und unterstützenden Leistungen der Pflegeversicherung.

Leider werden weitere wichtige Reformen nicht in Angriff genommen.

Schnittstelle von Pflegeversicherung und Eingliederungshilfe bleibt unverändert

Durch die Berücksichtigung kognitiver, kommunikativer und psychischer Fähigkeiten bei der Einstufung in Pflegegrade im Rahmen des NBA sowie der Einführung pflegerischer Betreuungsmaßnahmen als Regelsachleistung der Pflegeversicherung (§ 36 SGB XI) überschneiden sich die Leistungsbereiche der Pflegeversicherung und der Eingliederungshilfe zukünftig in weit stärkerem Maße. Deshalb haben die Expertenbeiräte in ihren Gutachten 2009 und 2013 gefordert, zusammen mit der Einführung eines neuen Pflegebedürftigkeitsbegriffs jeweils auch die Schnittstellen von Pflegeversicherung und Eingliederungshilfe neu zu gestalten. Vor diesem Hintergrund ist es sehr enttäuschend, dass diese Schnittstellen im Entwurf des Zweiten Pflegestärkungsgesetzes nicht neu geregelt werden. Es bleibt bei der klaren Negativ-Abgrenzung der Pflegesachleistungen nach § 36 SGB XI gegenüber den Leistungen der Eingliederungshilfe sowie den pauschalierten niedrigen Zuschüssen der Pflegeversicherung zur pflegerischen Versorgung in stationären Einrichtungen der Behindertenhilfe nach § 43a SGB XI. Die Gesetzesbegründung, wonach die Negativ-Abgrenzung in § 36 SGB XI dazu diene, Leistungsverschiebungen zulasten der Pflegebedürftigen zu vermeiden, ist unzutreffend. Denn das SGB XII ist insgesamt ein subsidiäres Leistungssystem, das die vorrangige Leistungspflicht der Betroffenen nur ergänzt. Dies zeigt sich auch darin, dass Leistungen der Eingliederungshilfe – im Unterschied zu Pflegeversicherungsleistungen – auf das Einkommen angerechnet werden. Für die Betroffenen wäre es besser, sie erhielten vollen Zugang zu den Leistungen der Pflegeversicherung und nur der nicht von der teilleistenden Pflegeversicherung abgedeckte Teil würde durch die Eingliederungshilfe gedeckt.

Nicht zuletzt vor dem Hintergrund der Debatte um die Reform der Eingliederungshilfe, in deren Rahmen unter dem Begriff der Personenzentrierung die Abkehr von den Kategorien „abulant“ und „stationär“ diskutiert wird, müssen die Schnittstellen von Pflegeversicherung und Eingliederungsghilfe neu gestaltet werden.

Maßnahmen zur Stärkung der solidarischen Umlagefinanzierung fehlen

Die vorgesehene Anhebung der paritätischen Beitragssätze zur Pflegeversicherung um 0,2 Prozentpunkte auf 2,55 Prozent zum 1.1.2017 ist richtig. Nur so können die dringend notwendigen Leistungsverbesserungen auch solidarisch finanziert werden. Der SoVD kritisiert erneut, dass Mittel in Höhe von 0,1 Beitragssatzpunkten, etwa 1,2 Milliarden Euro pro Jahr, in den Pflegevorsorgefonds bei der Bundesbank fließen. Die dort gesammelten Mittel werden der Solidargemeinschaft entzogen und können nicht für dringende Leistungsverbesserungen eingesetzt werden.

Der SoVD kritisiert, dass eine regelmäßige Dynamisierung der Pflegeversicherungsleistungen, die notwendig wäre, um den fortschreitenden Kaufkraftverlust der Pflegeversicherungsleistungen und das damit verbundene Armutsrisiko bei Pflegebedürftigkeit zu mindern, auch im vorliegenden Referentenentwurf nicht vorgesehen ist. Dringend notwendig wäre die Schaffung einer Dynamisierungsautomatik in Form einer im Gesetz verankerten, jährlich automatisch wirkenden Anpassung, ohne dass der Gesetzgeber gesondert tätig werden muss. Als Bezugsgröße zur Berechnung der jährlichen Anpassung im Rahmen dieser Dynamisierungsautomatik kann die Veränderung der Bezugsgröße nach § 18 SGB IV verwendet werden.

Der SoVD vermisst in Bezug auf die Finanzierung Maßnahmen zur Überwindung der Gerechtigkeitsmängel in Bezug auf Finanzierung und Organisation der Pflegeversicherung durch kurzfristige Maßnahmen wie die Anhebung der Beitragsbemessungsgrenze, die Einbeziehung weiterer Einkommensarten sowie einen Risikoausgleich zwischen sozialer und privater Pflegeericherung. Mittelfristig muss die Pflegeversicherung zu einer Pflege-Bürgerversicherung auf Grundlage der solidarischen Pflegeversicherung weiterentwickelt werden. .

Maßnahmen zur Entlastung der Pflegebedürftigen von Investitionskosten fehl

In den vergangenen Jahren haben sich in vielen Bundesländern die gesondert zu berechnenden Investitionskosten, die den pflegebedürftigen Menschen in Rechnung gestellt werden können, zu einer erheblichen finanziellen Belastung für die pflegebedürftigen Menschen entwickelt. Mit großem Bedauern hat der SoVD zur Kenntnis genommen, dass die Bundesländer ihrer Verpflichtung zur Finanzierung der Investitionskosten aus § 9 SGB XI nur sehr unzureichend nachkommen. Er fordert vor diesem Hintergrund, erstens die unverbindliche Regelung des § 9 SGB XI, wonach Sozialhilfeeinsparungen der Bundesländer im Zuge der Einführung der Pflegeversicherung zur Förderung der Investitonskosten eingesetzt werden „sollen“, zu einer verbindlichen Verpflichtung der Bundesländer zu machen und zweitens die Investitionskosten stärker öffentlich zu fördern

Pflegefachlich fundierter, bundeseinheitlicher Personalschlüssel fehlt

Der mit dem neuen Pflegebedürftigkeitsbegriff verbundene Paradigmenwechsel hin zu Teilhabe und Selbstbestimmung sowie entsprechend veränderte Leistungen der Pflegeversicherung können zu einer größeren Arbeitszufriedenheit der Pflegefachkräfte beitragen. Denn der derzeitige Begriff von Pflegebedürftigkeit mit seiner Fokussierung auf körperliche Einschränkungen und Grundpflege prägt den Arbeitsalltag der Pflegekräfte erheb­lich („Minutenpflege“). Insbesondere psychosoziale und kommunikative Elemente der von den Kräften erlernten Pflegefachlichkeit kommen im Arbeitsalltag derzeit zu kurz. Allerdings vermisst der SoVD im vorliegenden Referentenwurf durchgreifende Maßnahmen zur Verbesserung der Personalsituation in den Einrichtungen. Dazu gehört, die Personalbemessung wissenschaftlich fundiert und bundesweit einheitlich auszugestalten.

     II.                    Zu den Regelungen im Einzelnen:

1.     Stärkung von Information und Beratung der Versicherten (§§ 7, 7a, 7b, 7c n.F.)

Vorgesehen ist, die Information und Beratung der pflegebedürftigen Menschen und ihrer Angehörigen durch die Pflegekassen zu stärken. Sie sollen besser in die Lage versetzt werden, aus den verschiedensten Angeboten unterschiedlicher Träger nach ihren Bedarfen und Wünschen die besten Angebote auszuwählen und zusammenzustellen. Die Pflegekasse soll die Versicherten zukünftig unverzüglich nach Eingang eines Antrags auf Pflegeleistungen über ihren Anspruch auf unentgeltliche Pflegeberatung nach § 7a SGB XI, den nächstgelegenenen Pflegestützpunkt nach § 7c SGB XI sowie die Leistungs- und Preisvergleichsliste nach § 7 Abs. 3 (= Vergleichsliste über die Leistungen und Vergütungen der zugelassenen Pflegeeinrichtungen) informieren. Anspruchsberechtigten soll künftig vor der ersten Beratung ein zuständige/r Berater/in oder eine sonstige Beratungsstelle benannt werden. Darüber hinaus soll die Pflegeberatung auf Wunsch des Anspruchsberechtigten Versicherten auch gegenüber seinen Angehörigen erfolgen. Schließlich sollen die Landesverbände der Pflegekassen gemeinsam mit dem PKV-Verband Rahmenverträge über die Zusammenarbeit in der Beratung vereinbaren mit den nach Landesrecht bestimmten Stellen für die wohnortnahe Betreuung im Rahmen der örtlichen Altenhilfe, den zuständigen Trägern der Sozialhilfe sowie den kommunalen Spitzenverbänden auf Landesebene.

SoVD-Bewertung: Angesichts des komplexen Anspruchs- und Leistungssystems des SGB XI kommt einer unfassenden Beratung der pflegebedürftigen Menschen und ihrer Angehörigen eine Schlüsselfunktion zu. Der SoVD hat sich in der Vergangeneheit besonders für eine trägerunabhängige Beratung eingesetzt. Vor diesem Hintergrund begrüßt er besonders den Hinweis der Pflegekasse auf den nächstgelegenen Pflegestützpunkt sowie die grundsätzliche Stärkung der Zusammenarbeit der Pflegekassen mit anderen bei der Beratung älterer Menschen relevanten Akteuren. Besonders wichtig ist aus Sicht des SoVD, umfassend barrierefrei zu gestalten.

2.     Einführung des neuen Pflegebedürftigkeitsbegriffs (§ 14 SGB XI n.F.)

Vorgesehen ist, zum 1.1.2017 den neuen Begriff der Pflegebedürftigkeit einzuführen. Dabei soll an den Ergebnissen der Expertenberichte aus 2009 und 2013 eng angeknüpft werden. Als Pflegebedürftig im Sinne der Pflegeversicherung gelten künftig Personen, die aufgrund individueller Beeinträchtigungen der Selbständigkeit oder Fähigkeitsstörungen bei bestimmten Aktivitäten der Hilfe durch Andere bedürfen und nach der Begutachtung einen Pflegegrad erhalten, unabhängig davon, ob der Schwerpunkt ihrer Beeinträchtigung im körperlichen, kognitiven oder psychischen Bereich liegt. Der Begriff der Pflegebedürftigkeit und seine Legaldefinition werden deutlich erweitert. Er bezieht künftig auch solche Personen mit ein, deren erheblich eingeschränkte Alltagskompetenz nach § 45a SGB XI in der Fassung bis zum 31.12.2016 gesondert erfasst wird. In folgenden sechs im Gesetz genannten Bereichen („Modulen“) wird der Grad der individuellen Beeinträchtigung und Fähigkeitsstörung ermittelt: „Selbstversorgung“, „Mobilität“, kognitive und kommunikative Fähigkeiten“, „Verhaltensweisen und psychische Problemlagen“, „Umgang mit krankheits-/therapiebedingten Anforderungen und Belastungen“ sowie „Gestaltung des Alltagslebens und sozialer Kontakte“. Es bleibt dabei, dass auch künftig nur pflegebedürftig ist, wessen Beeinträchtigung dauerhaft, das heißt voraussichtlich für mindestens sechs Monate vorliegt.

SoVD-Bewertung: Der SoVD hat seit Einführung der Pflege-Versicherung im Jahr 1995 kritisiert, dass der Begriff der Pflegebedürftigkeit vor allem auf somatische Defitizte ausgerichtet ist und kognitive wie psychische Problemlagen nicht berücksichtigt. Das Problem verschärfte sich vor dem Hintergrund der zunehmenden Zahl demenziell Erkrankter unter den Pflegebedürftigen zunehmend. Auch die Einführung eines Sonderverfahrens zur Messung eingeschränkter Alltagskompetenz in § 45a SGB XI sowie die Einführung von Sonderleistungen für diesen Pesonenkreis brachten bisher keine strukturelle Behebung des Problems. Vor diesem Hintergrund begrüßt der SoVD die Einführung einer neuen Definition von Pflegebedürftigkeit zum 1.1.2017 ausdrücklich. Sie schließt die Gerechtigkeitslücke der Pflegeversicherung in Bezug auf kognitiv und psychisch beeinträchtigte Menschen mit Pflegebedarf und trägt durch die stärkere Fokussierung auf Selbständigkeit zu einer teilhabeorientierten Pflege bei.

3.     Feststellung von Pflegebedürftigkeit, Einführung von Pflegegraden (§ 15 SGB XI n.F.)

Vorgesehen ist, zum Stichtag 1.1.2017 das Ausmaß der Pflegebedürftigekeit mit einem neuen, pflegefachlich begründeten Begutachtungsinstrument (NBA) zu messen. Das NBA beruht dabei auf dem neuen Pflegebedürftigkeitsbegriff und deckt die in § 14 Abs. 2 SGB XI n.F. genannten sechs Bereiche („Modulen“) ab, in denen jeweils der Grad der individuellen Beeinträchtigung ermittelt wird. Die Zuordnung zu einem der künftig fünf Pflegegrade erfolgt über einen Gesamtpunktwert, der mit einer mehrschrittigen Bewertungssystematik ermittelt wird. Dabei werden die in den sechs Modulen ermittelten Einzelpunktwerte gewichtet und zu einem Gesamtpunktwert zwischen 0 und 100 zusammengefasst. Die Struktur der Bewertungssystematik mit Punktbereichen und Gewichtung der sechs Module werden durch das Bundesministerium für Gesundheit durch Rechtsverordnung – erstmals zum 1.1.2017 – festgelegt. Anhand der Gesamtpunktwerte erfolgt die Zuordnung des Pflegegrades:

Fortsetzung siehe PDF-Datei.

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